Тетрадь раздора, или почему рабочие тетради должны предоставляться учащимся бесплатно
Министру образования и науки РФ
Д.В.Ливанову
Россия, 125993, Москва
улица Тверская, дом 11
ГСП-3
Уважаемый Дмитрий Викторович!
Вопросы обеспечения учащихся общеобразовательных школ бесплатными учебниками и учебными пособиями, несмотря на неоднократные разъяснения Министерства образования и науки России, по-прежнему в центре внимания родительской общественности. Различное толкование законодательных норм органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования привело к тому, что по всей стране идет волна судебных процессов, в ходе которых родители отстаивают свои права на бесплатные рабочие тетради и иные учебные пособия, гарантированные Законом «Об образовании».
(см. http://sudact.ru/regular/doc/Z9dkQBl3jNWw/ , http://sudact.ru/regular/doc/ca2UNMrHAfV8/ , https://rospravosudie.com/court-primors … 463509057/ ).
Во многих регионах страны руководителям школ даются письменные указания о том, что рабочие тетради на печатной основе являются самостоятельным видом учебного издания и не относятся к учебным пособиям и, следовательно, библиотечный фонд ими бесплатно не обеспечивается. Иногда отдельно указывается, что рабочие тетради могут приобретаться на родительские средства в личное пользование учащихся только на добровольной основе. "Если родители отказываются их приобретать, школа должна продумать иные формы организации индивидуальной самостоятельной работы учащихся: либо это будет ксерокопирование рабочих тетрадей (кстати, не будет ли такое копирование нарушением авторских прав – И.Н.), либо дети будут писать в обычных тетрадях».
Не обошла данная проблема стороной и наш регион. Мы, родители МОУ «Гимназия № 2» г Вологды, обратились к начальнику Департамента образования Вологодской области Рябовой Е.О. с просьбой прокомментировать ситуацию с покупкой родителями рабочих тетрадей и иных учебных пособий в гимназии, одновременно продублировав наше обращение в Прокуратуру Вологодской области (см. https://vk.com/iva61?w=wall14013997_8190/all).
После публикации обращения в социальных сетях началась широкая дискуссия на заданную тему (см. https://vk.com/iva61?w=wall14013997_8289/all). Департамент образования вынужден был немедленно отреагировать, озвучив свою позицию на местных телеканалах. Вскоре была открыта «горячая линия» по приобретению учебников, даны соответствующие разъяснения на официальном сайте Департамента. Поэтому, несмотря на то, что официального ответа из Департамента образования , как и из прокуратуры, мы пока не получили, уже сейчас готовы донести до Министерства образования и науки РФ свою точку зрения на существующую проблему, а также сделать несколько предложений по её скорейшему разрешению.
1. Как в Департаменте образования Вологодской области понимают соответствующие положения Закона «Об образовании»?
В ответах руководителей Департамента образования области Рябовой Е.О. и Петранцовой И.А., а также в разъяснениях, публикуемых на официальном сайте Департамента, видны явные противоречия.
Е.О.Рябова: «если речь идет о контурных картах, каких-либо тетрадях, которые направлены на индивидуальную работу ребенка, т.е. он заполняет эту тетрадь, пишет в этой тетради, они не остаются в образовательной организации – это решение принимается и деньги на это направляются за счет родителей» (см. https://www.youtube.com/watch?v=AZJRq81gLXQ).
Такая точка зрения начальника Департамента подтверждается приказом Департамента образования области от 16.01.2013 № 42 «Порядок взаимодействия муниципальных и государственных образовательных учреждений, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области, осуществляющих управление в сфере образования, Департамента образования Вологодской области по вопросу обеспечения учебниками обучающихся образовательных учреждений области», где в п.2.1.8. сказано – «Образовательные учреждения… в соответствии с утвержденными образовательной программой и списком учебников определяют минимальный перечень дидактических материалов для обучающихся (рабочие тетради, контурные карты и т.д.), приобретаемых родителями (законными представителями), и доводят его до сведения родителей (законных представителей)».
И.А.Петранцова: « Стандарт предполагает, что в школе должно быть не менее одного учебника в обычной и (или) электронной форме. Больше стандарт ничего не предписывает иметь в образовательной организации» (см. https://www.youtube.com/watch?v=7O4srFSX86M).
К этому высказыванию заместителя начальника Департамента мы еще вернемся, а пока заглянем на официальный сайт Департамента образования Вологодской области (см. http://depobr.gov35.ru/).
В мае этого года на страничке сайта была размещена следующая информация:
«Вопрос: Рабочая тетрадь относится к учебно-методическим пособиям, следовательно, школы должны их предоставлять. Почему я плачу за них каждый год, в этот раз собирают по 1700 руб. Я одна воспитываю ребенка,1700 для меня очень большая сумма.
Ответ: Статьей 35 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" предусмотрено обеспечение обучающихся учебниками, учебными пособиями, учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания. Рабочая тетрадь, способствующая самостоятельной работе обучающегося над освоением учебного предмета, является частью учебного издания, в связи с чем обучающиеся обеспечиваются рабочими тетрадями образовательной организацией».
Так всё-таки «обучающиеся обеспечиваются рабочими тетрадями образовательной организацией» (сайт Департамента) или же «деньги на это направляются за счет родителей» (Е.О.Рябова)?
Эти противоречия нашли свое отражение и в рубрике «Департамент образования отвечает на вопросы "горячей линии", которая появилась вскоре после опубликования нашего письма:
«Рабочие тетради не дополняют и не заменяют частично или полностью учебник. При этом следует учитывать, что рабочая тетрадь на печатной основе не обязательна для использования в образовательном процессе. Не случайно традиционно учебная литература разделяется по видам изданий, в частности, на обучающую (учебники, учебные пособия (текстовые), буквари и др.) и вспомогательную (рабочие тетради, сборники практических заданий, упражнений и задач, атласы и др.). В соответствии с пунктом 9 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями, относится к компетенции образовательной организации. Таким образом, если администрация школы включает конкретную рабочую тетрадь на печатной основе в список учебных пособий, используемых в учебном процессе, который утверждается приказом директора школы, то возникает правовая база для их закупки за бюджетные деньги. Кроме того, учитель может предложить родителям приобрести рабочие тетради на печатной основе для самостоятельного использования учениками наряду с обычными рабочими тетрадями. При этом администрация общеобразовательной организации не вправе требовать их обязательной покупки».
Что ж, подобные колебания мнений и позиций чиновников возникают обычно в двух случаях – либо закон, на который ссылается чиновник, достаточно сырой, и вызывает различные толкования и интерпретации, либо юридическая служба административного аппарата в данном учреждении недостаточно компетентна. Есть ещё и третий вариант – сознательное введение в заблуждение в различных целях (в нашем случае цель – сэкономить бюджет области за счет родителей), но этот вариант мы, конечно же, не рассматриваем.
2. А что говорит Закон?
Чтобы разобраться во всех этих смысловых и терминологических лабиринтах, обратимся для начала к первоисточнику – Закону «Об образовании».
Ст.8.1 К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся:
3) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
10) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;
Ст.18.2 Нормы обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями в расчете на одного обучающегося по основной образовательной программе устанавливаются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами.
Ст.28.2. Образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам.
Ст.28.3. К компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся:
9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями;
Ст.35.1. Обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания.
Ст.35.2. Обеспечение учебниками и учебными пособиями, а также учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным образовательным программам, в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Ст.101.2. Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Средства, полученные организациями, осуществляющими образовательную деятельность, при оказании таких платных образовательных услуг, возвращаются оплатившим эти услуги лицам.
Итак, в соответствии с действующим законодательством «образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам». То есть, сами разрабатывают программы в соответствии с ФГОС, сами определяют список учебников и учебных пособий из числа допущенных к использованию. Обязанность по обеспечению образовательного учреждения учебниками и учебными пособиями, средствами обучения возложена на Департамент образования, который выделяет на эти цели средства местным бюджетам. «Нормы обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями в расчете на одного обучающегося по основной образовательной программе устанавливаются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами».
Вроде бы всё очевидно. О чем же тогда спор?
3. Об интерпретации понятий и трактовке законодательных норм.
1) Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС).
Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) представляют собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.
В соответствии с ФГОС норма обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями определяется исходя из расчета:
Не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме, достаточного для освоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в обязательную часть учебного плана основной образовательной программы основного общего образования;
Не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме или учебного пособия
достаточного для усвоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в часть, формируемую участниками образовательных отношений, учебного плана основной образовательной программы основного общего образования.
Решение об их приобретении принимается образовательной организацией, исходя из целесообразности и эффективности использования средств, доведенных до образовательной организации.
А теперь самое время вернуться к высказыванию заместителя начальника Департамента образования Вологодской области И.А.Петранцовой – «стандарт предполагает, что в школе должно быть не менее одного учебника в обычной и (или) электронной форме. Больше стандарт ничего не предписывает иметь в образовательной организации».
Для начала напомним, что учебник – это учебное издание, содержащее систематическое изложение учебной дисциплины, ее раздела, части, соответствующее учебной программе, и официально утвержденное в качестве данного вида издания. Учебное пособие – это учебное издание, дополняющее или заменяющее частично или полностью учебник, официально утвержденное в качестве данного вида издания.
Очевидно, что уважаемая Ирина Александровна интерпретирует данную норму следующим образом: если сказано, что в школе должно быть не менее одного учебника, то достаточно выдать за счет бюджета только один учебник на одного ученика по каждому предмету, и соответствующий закон будет исполнен. Именно такая трактовка закона преподносится Департаментом образования руководителям образовательных учреждений области в качестве единственно верной. Следствием такой установки вышестоящего органа является отсутствие в заявках школ перечня учебных пособий, «достаточных для освоения программы учебного предмета».
Наша трактовка данной нормы в корне отличается от трактовки руководителей Департамента. В самом деле, если сказано, что в школе должно быть не менее одного учебника, достаточного для освоения программы учебного предмета, это может значить только одно - если для освоения программы достаточно одного учебника, то на средства бюджета приобретается только один учебник и больше ничего. Понятно, что для освоения учащимися основной части образовательной программы без учебника не обойтись – один учебник должен быть в любом случае. Никакое учебное пособие заменить учебник по основным предметам не сможет. Поэтому в данной норме и нет ссылки на учебное пособие. Если же для освоения программы недостаточно одного лишь учебника, то на средства бюджета приобретаются ещё и те учебные пособия, при помощи которых учащийся сможет освоить соответствующую программу. «Не менее одного» это значит один и более, то есть, столько, сколько «достаточно для освоения программы учебного предмета».
А вот в части программы, формируемой участниками образовательных отношений, предусматривается обеспечение за счет бюджета в размере «не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме или учебного пособия». И это тоже понятно, так как в данной части образовательной программы, учитывающей региональные и этнокультурные особенности субъектов Российской Федерации (в Вологодской области, например, программа «Истоки»), может просто не быть учебника, «содержащего систематическое изложение учебной дисциплины», а имеется только учебное пособие.
2) Образовательная программа
Образовательная программа – это комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.
3) Учебный комплект
Учебный комплект – это набор учебных изданий, предназначенный для определенной ступени обучения и включающий учебник, учебное пособие (в том числе, рабочая тетрадь), справочное издание.
4) Средства обучения и воспитания
Средства обучения и воспитания - это приборы, оборудование, включая спортивное оборудование и инвентарь, инструменты (в том числе музыкальные), учебно-наглядные пособия, компьютеры, информационно-телекоммуникационные сети, аппаратно-программные и аудиовизуальные средства, печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы и иные материальные объекты, необходимые для организации образовательной деятельности.
5) Учебные пособия
Согласно ГОСТ 7.60-2003 к учебным пособиям отнесены: учебно-методическое пособие, учебно-наглядное пособие, рабочая тетрадь, самоучитель, хрестоматия.
Учебно-методическое пособие – учебно-методическое издание, которое содержит как теоретические сведения по учебной дисциплине (или ее разделу), так и материалы по методике ее самостоятельного изучения и практического освоения.
Учебно-наглядное пособие – учебное комбинированное издание, состоящее из совокупности текстового материала и изобразительно-графических средств, вынесенных в приложение, дополняющих и поясняющих основной материал (например, атлас и т.д.)
Рабочая тетрадь - учебное пособие, имеющее особый дидактический аппарат, способствующий самостоятельной работе учащегося над освоением учебного предмета. Эксперты выделяют три типа рабочих тетрадей по содержательному наполнению: 1) информационная тетрадь; 2) тетрадь для контроля; 3) смешанный тип тетради (см. file:///C:/Users/777/Downloads/s03_030.pdf).
Рабочая тетрадь первого типа несет в себе информацию только о содержании учебного материала. Эта информация задает учащимся ориентацию в содержании рассматриваемой темы. Такая тетрадь может быть использована при изучении дисциплины, материала которой нет ни в одном учебнике или учебная информация рассредоточена по нескольким учебникам. Преподаватель в этом случае вынужден сам конструировать учебную информацию в рабочей тетради.
Тетрадь для контроля используется после изучения темы урока. Преподаватель с ее помощью может не только установить факт знания или незнания, но и определить, в каких операциях учащийся допускает ошибки, и устранить их на этапе формирования понятия.
Смешанный тип тетради включает в себя оба блока: информационный и контролирующий. В информационный блок входит новый учебный материал, в контролирующем блоке размещаются задания и тесты для контроля знаний и умений, а также задания для самостоятельной работы.
Самоучитель – учебное пособие для обучения чему-либо без помощи руководителя.
Хрестоматия – учебное пособие, содержащее систематически подобранные литературно-художественные, официальные, научные и иные произведения или фрагменты из них, составляющие объект изучения учебной дисциплины.
6) Различные основания для классификации.
Вообще, оснований для той или иной классификации предметов может быть великое множество. Например, согласно СанПиН 2.4.7.1166-02 (п.2.2) учебные издания в зависимости от функционального назначения в процессе обучения подразделяются на учебник, учебное пособие и практикум. Также в отдельную группу выделяют учебные издания нового поколения - учебник-тетрадь, индивидуальная рабочая тетрадь, книга для самостоятельной работы учащихся, альбом-задачник, тетрадь для творческих заданий и т.п., которые данный классификатор относит к практикумам. С декабря 2014 года пункт 2.2 в СанПиН 2.4.71166-02 утратил силу, и
в настоящее время именно в СанПиН 2.4.71166-02 указано, что и рабочая тетрадь является пособием. Таким образом, никаких противоречий между ГОСТ 7.60-2003 и СанПиН 2.4.71166-02 не имеется, а рабочая тетрадь во всех нормативах есть «учебное пособие». И, кстати, именно на старый СанПиН, совершенно неправомерно, на наш взгляд, ссылается одна из судебных инстанций в своем решении.
(см. http://naberezhno-chelninsky.tat.sudrf. … t_number=1 ).
4. Наша позиция.
Еще раз обратимся к ст. 35. «Обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания.
Очевидно, что для того, чтобы учащийся освоил определенную ступень обучения в соответствии с образовательной программой, образовательная организация формирует и соответствующий учебный комплект, включая учебники и учебные пособия, и набор необходимых для этого средств обучения и воспитания, в общем, всё то, что считает важным и обязательным для полноценного обучения учащегося. И такое право образовательной организации дано Законом.
Однако, если бы не было никаких финансовых ограничителей, то сегодня у каждого школьника страны, вероятно, была бы личная библиотека с полным набором учебных изданий, которые имеет в своем распоряжении наша цивилизация. Поэтому во ФГОС появляется следующая формулировка: «не менее одного учебника …, достаточного для усвоения программы…». Право определения этой самой «достаточности» отдано образовательной организации. Если организация считает, что для освоения предмета учащемуся будет достаточно одного учебника, а без всего остального в принципе можно обойтись, то этот учебник и заносится в учебный план, из одного этого учебника состоит весь учебный комплект по данному предмету. А вот всё то, над чем, по мнению учителя, ещё полезно было бы поработать ученику, учитель может предложить учащемуся в виде рекомендации. Сочтут ли законные представители учащихся необходимым приобрести данные издания или посчитают их приобретение излишним – их личное дело. Всё равно ученик получит знания, в достаточном для освоения определенной ступени обучения объеме.
Если же образовательная организация посчитает, что для освоения предмета учащемуся будет недостаточно одного учебника, а нужно что-то ещё, например, рабочая тетрадь, задачник, атлас или контурная карта, и без всего этого в принципе нельзя обойтись, то все эти издания заносятся в учебный план и включаются в учебный комплект по данному предмету. В соответствии с утвержденным учебным планом общеобразовательная организация составляет заявку в вышестоящую организацию на приобретение этих учебных комплектов за счет бюджетных ассигнований.
При этом ссылаться на короткий срок использования учебных пособий нельзя, так как срок использования не может влиять на платность или бесплатность того или иного средства обучения. Например, срок использования кускового мела - 5 дней, а глобуса - 15 лет. Тем не менее, эти предметы закупаются на бюджетные средства, так как они являются «средством обучения».
Что касается непосредственно рабочих тетрадей, то, конечно, речь идет не о так называемых «копеечных» тетрадях, а о специальных, цена которых иногда достигает 300 рублей и более (а при продолжении порочной практики «обязательности» приобретения учебных пособий родителями цена этих пособий, несомненно, будет только увеличиваться). Работа с такими тетрадями занимает 25-50% времени урока. Вместе с учебником рабочая тетрадь представляет собой единый учебный комплект. Не должно быть так, что одна часть комплекта приобретается за счет родителей, а другая – за счет бюджета. По образному выражению экспертов, «если бы в рамках, предположим, бесплатного концерта делали вставку платного номера и собирали деньги у присутствующих, то это было бы очевидным мошенничеством. Так же и рабочая тетрадь появляется в ходе урока и использует время урока для работы в ней».
Не будем также забывать, что приобретение родителями рабочих тетрадей и иных учебных пособий, входящих в учебно-методический комплект, утвержденный директором образовательного учреждения, за свой счет противоречит ст.101.2 Закона «Об образовании».
5. Наши предложения.
Уважаемый Дмитрий Викторович!
Просим Вас как руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, сделать всё возможное для того, чтобы расходные обязательства бюджета не перекладывались на плечи родителей. Просим Вас издать «методические рекомендации и обязательные для исполнения инструктивные материалы», которые могли бы быть однозначно истолкованы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, и не оставляли бы места для вольной интерпретации норм действующего законодательства.
В свою очередь, мы, родители 7-а класса МОУ «Гимназия №2» г.Вологды, приняли для себя следующий алгоритм действий, позволяющий нам минимизировать риски возникновения в будущем конфликтных ситуаций, связанных с необходимостью приобретения тех или иных учебных пособий.
1) В начале нового учебного года предложим руководству гимназии ознакомить нас со списком учебных изданий, входящих в УМК того или иного предмета и предполагаемых к приобретению за бюджетные средства на следующий учебный год.
2) Проверим наличие данных учебных изданий в школьной библиотеке, а также проконтролируем их приобретение гимназией в случае отсутствия этих учебных изданий в библиотечном фонде.
3) Совместно с преподавателями определим рекомендательный список учебных изданий, не вошедших в УМК того или иного предмета.
4) Предложим родителям учеников нашего класса рекомендательный список учебных изданий для самостоятельного приобретения строго на добровольной основе.
С уважением,
Иванов Николай Леонидович, законный представитель учащегося 7-а класса МОУ «Гимназия №2» г. Вологды.
